Introductie tot Regelbeheer en de Omgevingswet – Moxio

In dit artikel zal op een compacte manier uitleg worden gegeven over de context rondom de Regelbeheer-applicatie. Er wordt onder andere ingegaan op de achtergrond waaruit Regelbeheer ontstaan is, een basisbegrip verschaft van de technische koppeling met het DSO en een basale uitleg gegeven voor het starten met werken met de applicatie. Met het behandelen van deze onderwerpen hopen we je als starter de leidraad van de applicatie mee te geven en de context waarin Regelbeheer zich bevindt zichtbaar te maken.

Snel naar:

Achtergrond van het ontstaan van Regelbeheer
Wat biedt Regelbeheer de organisatie
- Serviceverlening naar initiatiefnemers
Regelbeheer als koppelstuk richting het DSO
Introductie tot het gebruiken van Regelbeheer
Een voorbeeld van het gebruik van Regelbeheer op basis van een case
- Toetsen regels
- Regels toevoegen en wijzigen
Overige opmerkingen

1. Achtergrond van het ontstaan van Regelbeheer

Vanuit de overheid is besloten dat het nodig is om alle vergunningaanvragen die bij verschillende bevoegd gezagen worden gedaan te centreren op één digitale plek: Het Omgevingsloket. Via dit digitale Omgevingsloket kunnen initiatiefnemers, overheden en belanghebbenden snel zien wat mag in de fysieke leefomgeving. Het is de bedoelding dat deze Omgevingswet, de wet die deze ontwikkeling moet bewerkstelligen, ervoor zorgt dat de regels voor ruimtelijke ontwikkeling worden vereenvoudigend, samengevoegd en altijd actueel zijn. Deze wet zou in eerste instantie in 2021 in werking treden. Echter is, door meerdere redenen, de invoering van de wet uitgesteld tot 2023.

Ter ondersteuning aan de realisering van deze Omgevingswet is het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) in het leven geroepen. Dit platform functioneert als spin in het web om alle belanghebbenden bij elkaar te brengen en te voorzien van de nodige informatie om alle (technische en non-technische aspecten) van de uitwerking van de wet op te zetten. Via het DSO worden een aantal technische standaarden uitgewerkt waar softwareleveranciers hun software op moeten aansluiten om de informatie toonbaar te maken in het digitale Omgevingsloket. De belangrijkste standaarden hiervan zijn de STTR (Standaard toepasbare regels) en de STOP/TPOD (Standaard officiele publicaties/ toepassingsprofiel omgevingsdocumenten). De inhoud van deze standaarden zullen verderop worden toegelicht.

Regelbeheer is een applicatie waarin je als organisatie regelgeving kan opnemen en omzetten naar toetsbare vragen die door initiatiefnemers te beantwoorden zijn. De ingevoerde data wordt in het formaat van de bovengenoemde standaarden aangeleverd aan het Omgevingsloket waar initiatiefnemers de opgestelde vragen kunnen oproepen en beantwoorden. De applicatie is dus een koppelstuk tussen het bevoegd gezag en het DSO.

2. Wat biedt Regelbeheer de organisatie

De geboorte van Regelbeheer is dus primair ontstaan vanuit een eis van de overheid. Echter is dit niet de enige gedachtegang geweest bij de ontwikkeling van Regelbeheer. Hoogheemraadschap Delfland zag de komst van deze wet als kans om deze digitaliseringsstap zo optimaal mogelijk te benutten. In samenwerking met Moxio is er onderzocht hoe de applicatie zodanig kon worden opgebouwd om maximale impact te hebben op de werkwijze van waterschappen omtrent het regelgevingsproces maar ook de communicatie met initiatiefnemers. Digitalisering kan immers vele voordelen hebben wanneer het goed ingestoken wordt. Het resultaat is één applicatie voor het beheren van alle regelgeving voor het waterschap, het beheren van de toepasbare vorm van de regels en het koppelen van de bijbehorende locaties.

Naast deze primaire functionaliteiten kent Regelbeheer nog een aantal andere handige eigenschappen. In de applicatie zijn de onderdelen allemaal als losse ‘lego’-blokjes opgenomen en aan elkaar gekoppeld om samen de juridische teksten etc. op te bouwen. Door deze gelaagde opbouw en de onderlinge koppelingen kan Regelbeheer een groot aantal doorsneden van de data genereren die tot nieuwe inzichten kunnen leiden. Wanneer Regelbeheer goed wordt ingezet, kan dit voordelen opleveren die met niet-digitale data onverkrijgbaar waren.

Buiten het kunnen maken van doorsneden, heeft Regelbeheer ook wat extra functionaliteiten naast de benodigde functionaliteiten voor het leveren aan het DSO. Met de regelbeheer-applicatie kan er ook regelgeving worden beheerd die niet via het DSO hoeft te worden ontsloten, kun je regelgeving linken aan overkoepelende doelen in de organisatie en kan de regelgeving altijd en overal geraadpleegd worden door iedereen in de organisatie. Daarnaast sluit de applicatie aan op het wijzigingsproces van de bevoegde gezagen waardoor je overzichtelijk en in samenhang wijzigingen kunt doorvoeren op regelgeving.

Kortom, de Regelbeheer-applicatie kan veel voordelen bewerkstelligen voor de organisatie. Maar wat heeft de burger aan de komst van het Omgevingsloket?

Voorbeeld van een datadoorsnede in de Regelbeheer applicatie

Serviceverlening naar initiatiefnemers

Zoals toegelicht in de vorige alinea kan de Regelbeheer-applicatie veel voordelen kennen voor de organisatie maar we delen nog meer voordeel uit: namelijk voor de burger. De overgang naar digitale raadpleging van regelgeving opent een kans om serviceverlening aan de burger naar een hoger level te tillen. Hiervoor is het belangrijk te onderkennen dat er verschillen zijn tussen de belevingswereld van de initiatiefnemer en de wereld van het bevoegd gezag. De applicatie biedt hierin een platform voor het slaan van de brug tussen juridische concepten en de belevingswereld van de burger. Bijvoorbeeld, wanneer een initiatiefnemer een boom wil kappen wordt dat in de wereld van het bevoegd gezag benoemd als een houtopstand vellen en een aanpassing aan de leefomgeving. In de applicatie worden beide benaderingen in stand gehouden en aan elkaar gelinkt. Naast deze koppeling kent deze verbinding van belevingswerelden nog specifieke voordelen voor beide partijen:

De initiatiefnemer is geholpen bij een helder (niet juridisch geformuleerd) antwoord op zijn aanvraag wat in de applicatie kan worden opgesteld. Om dit te bewerkstelligen is het aan te raden om de belevingswereld van de initiatiefnemer in het achterhoofd te houden gedurende het opstellen van de inhoud die aan de burger wordt gepresenteerd. Hierdoor wordt de inhoud van de applicatie het meest optimaal ingericht om te dienen aan de burger.

Naast verbeteringen in de serviceverlening voor de burger is ook het bevoegd gezag geholpen door de mogelijkheid om digitaal te raadplegen. Door het digitaal inrichten van de regelgeving ontstaat een snelle analyse van de juridische regels op relevantie voor het initiatief, wat een hoop werk voor vergunningsverleners scheelt.

In het kort

Door het gebruik van Regelbeheer…

Wordt de serviceverlening naar initiatiefnemers verbeterd
Zijn regels altijd actueel
Kun je regels toegankelijk maken voor interne klanten

Kan het eigen beheer van regels efficiënter worden ingericht
Wordt de integraliteit van regels verhoogd
Ben je klaar voor de Omgevingswet

3. Regelbeheer als koppelstuk richting het DSO

Voor het functioneren van de koppeling tussen Regelbeheer en het Omgevingsloket zijn er twee factoren van cruciaal belang: de input van de regelgeving door het bevoegd gezag in Regelbeheer en de output van de ingevulde data conform de opgestelde technische standaarden vanuit het DSO. Dit zijn de input en de output van Regelbeheer in het proces omtrent het Omgevingsloket. Hoe beide factoren zijn opgebouwd zal in dit segment worden toegelicht.

De in- en output van Regelbeheer in relatie tot de Omgevingswet

Input: de regelgeving van het bevoegd gezag in Regelbeheer

De regelgeving van het bevoegd gezag wordt in de Regelbeheer-applicatie ingevoerd om onder andere de vertaalslag te maken naar toetsbare scenario’s voor vergunningaanvragen. In het Omgevingsloket wordt het juiste scenario geselecteerd door een activiteit en een locatie, waar deze activiteit zal worden uitgevoerd, te kiezen. Aan de hand van deze selectie wordt de initiatiefnemer bediend met een aantal vragen om te beantwoorden. Aan de hand van de antwoorden op deze vragen wordt er een uitkomst gegenereerd op de vergunningaanvraag.

Om dit proces in het Omgevingsloket mogelijk te maken moeten er een vertaalslag worden gemaakt van de tekstuele regelgeving naar toetsbare vragen. Deze toetsbare vragen moeten op een bepaalde manier worden ingericht dat bepaalde combinaties van antwoorden leiden naar bepaalde uitkomsten. Deze scenario’s moeten worden inricht voor bepaalde activiteiten die een burger kan uitvoeren en bepaalde locaties waar de activiteit wordt uitgevoerd. Er zijn dus vier soorten componenten: de juridische tekst, de toetsbare vragen (ook wel (toepasbare) regels genoemd), de locaties en de activiteiten. Dit zijn de verschillende componenten die in de applicatie bestaan als input. Tussen deze componenten moeten in de applicatie de juiste verbanden worden gelegd. Op de afbeeldingen zijn de componenten schematisch weergegeven en hieronder zullen ze één voor één worden toegelicht.

Schematische weergave van de vier inputcomponenten van Regelbeheer

Toelichting van de vier inputcomponenten:

Juridische teksten

bevatten de juridische tekst van de regelgeving waarin wordt omschreven wat voor regels er gelden.

(toepasbare) Regels

zijn de vertaling van de wetteksten naar toetsbare vragen. (toepasbare) Regels bestaan uit deze testbare vragen (gebruikersvragen) en de schema’s waarmee de verbanden tussen antwoorden worden gelegd (beslistabellen).

Locaties

de regelgeving over bepaalde activiteiten geldt soms maar voor een deel van het gebied wat een bevoegd gezag beheert. Locaties worden gekoppeld aan de (toepasbare) regels om het gebied waarin die regels ‘werken’ aan te geven (werkingsgebied).

Activiteiten

beschrijft de activiteit die initiatiefnemers kunnen kiezen om een vergunning voor aan te vragen. De activiteiten kunnen zelf worden gekozen, daarna kunnen ze worden opgehangen aan een vastgestelde structuur van categorieën zodat ze op je juiste plek getoond worden in het Omgevingsloket. De vastgestelde structuur van activiteiten wordt de Functionele structuur genoemd.

Een voorbeeld van welke inhoud elk van deze inputs zou kunnen bevatten is opgesomd in de onderstaande afbeelding. Dit is de informatie die bij het oriënteren voorafgaand aan het invullen van de applicatie moet worden uitgezocht.

Invulling van de verschillende inputcomponenten die voor het invullen van de applicatie op een rijtje moeten worden gezet

Output: technische standaarden

Wanneer alle bovenstaande componenten voor jouw bevoegd gezag in de applicatie ingevoerd zijn moeten deze worden doorgestuurd naar het Omgevingsloket. Op deze manier levert elk bevoegd gezag zijn stukje van de regelgeving aan om uiteindelijk samen één loket te vormen voor de initiatiefnemer. De data die verstuurd wordt naar het Omgevingsloket wordt voornamelijk gecommuniceerd via twee soorten standaard ingerichte databestanden.

In de STTR-standaard (Standaard toepasbare regels) wordt de uitwerking van de (toepasbare) regels gebundeld.

In de STOP/TPOD (Standaard officiele publicaties/ toepassingsprofiel omgevingsdocumenten) worden globaal gezien de juridische teksten en de locaties gebundeld.

Deze standaarden zijn gebaseerd op informatiemodellen die zijn opgezet om de data in te richten, zie de verdieping voor meer informatie over de modellen en standaarden. De Regelbeheer-applicatie zal de ingevulde juridische teksten en (toepasbare) regels vertalen naar de opgestelde standaarden en het doorzenden naar het Omgevingsloket.

De verdieping

modellen en standaarden regelbeheer.png

In de afbeelding van rechts naar links zijn dit de drie voornaamste modellen:
IMOP Informatie model Officiële Publicaties	Algemeen structuur omgevingsdocumenten Doel: mogelijk maken publiceren omgevingsdocumenten Bekijk de officiële IMOP-documentatie
IMTR Informatiemodel Toepasbare regels	Opbouw elementen vragenbomen Relatie tussen elementen Doel: opstellen vragenbomen en aanbieden toepasbare regels aan DSO zodat initiatiefnemer mogelijkheden op locatie kan checken Bekijk de officiële IMTR-documentatie (Download het pdf-bestand ‘Specificatie IMTR v..’)
IMOW Informatiemodel Omgevingswet	Benodigde gegevens tonen juridische regels in viewer Filteren op bv “activiteit” of “type gebied” op een bepaalde locatie Doel: initiatiefnemer mogelijkheid bieden oriënteren juridische regels op bepaalde locatie Bekijk de officiële IMOW-documentatie (Download het pdf-bestand ‘IMOW v…’)

In de afbeelding van onder naar boven zijn dit de drie belangrijkste standaarden:
STOP Standaard Officiële Publicaties	Standaard voor opbouw en machine leesbaar maken gegevens IMOP voor DSO Bekijk de officiële STOP-documentatie
TPOD Toepassingsprofiel Omgevingsdocumenten	Relevante elementen uit IMOP (voor bv waterschapsverordening) Relevante elementen uit IMOW (voor bv waterschapsverordening) Doel: opnemen elementen uit IMOP/IMOW bij opstellen bv waterschapsverordening Bekijk de officiële TPOD-documentatie (Download bv het pdf-bestand ‘TPOD Waterschapsverordening v…’)
STTR Standaard Toepasbare Regels	Standaard voor opbouw en machine leesbaar maken toepasbare regels IMTR voor DSO Bekijk de officiële STTR-documentatie (Download het pdf-bestand ‘Specificatie STTR v…’)

4. Introductie tot het gebruiken van Regelbeheer

Wat is de opbouw van de applicatie?

In het vorige stuk is uitgelegd wat de hoofdcomponenten van de applicatie zijn waarmee de inhoud van de teksten en regels kunnen worden vast gelegd. In dit hoofdstuk zal er verder worden uitgebouwd op deze vier soorten inputcomponenten en wat voor subonderdelen ze kennen in de applicatie.

De vier inputcomponenten en hun subonderdelen in de applicatie

Zoals eerder aangehaald zijn er vier soorten inputcomponenten in de applicatie: de juridische tekst, (toepasbare) regels, de locaties en de activiteiten. Deze vier componenten bevatten alle vier verschillende onderdelen in de applicatie. Per inputcomponent zullen de bijbehorende onderdelen worden geïntroduceerd en de relaties tussen deze onderdelen zullen worden toegelicht.

De vier inputcomponenten en hun subonderdelen in de applicatie

Juridische tekst:

De input van juridische teksten in de applicatie is wat afwijkend van hoe regelgeving normaliter wordt opgenomen. Waar normaliter een wettelijk document één lang tekstdocument is, wordt het in Regelbeheer opgesplitst in kleine blokken waarbij het kleinst mogelijke blok een lid is. Alle leden, artikelen, subparagrafen, paragrafen en hoofdstukken zijn dus allemaal opgesplitst in de applicatie ingevoerd. Dit maakt het mogelijk om elk afzonderlijk blokje tekst te koppelen aan toepasbare vragen die het stukje regelgeving toetsbaar te maken. Het overzicht van een geheel document kan ook worden gevormd, namelijk door alle losse blokken aan elkaar te linken in de ‘document’-functionaliteit in de applicatie.

In de ‘document’-functionaliteit kan een document worden aangemaakt, zoals een Keur, en de blokken volgens de structuur van het document worden gelinkt. Alle hoofdstukken kunnen aan het document worden gekoppeld, en alle paragrafen van een hoofdstuk weer aan het hoofdstuk. Zo kun je de gebruikelijke documenten opbouwen op een manier waarop het ook mogelijk is om gedeeltes toepasbaar te maken. Wanneer een document op de juiste manier is vastgelegd in de applicatie kun je het document downloaden als tekstversie wat het communiceren over juridische teksten in binnen de organisatie vergemakkelijkt.

Een overzicht van de documentstructuur

Naast het opbouwen van een regulier document kun je binnen de juridisch teksten functionaliteit ook een doelenboom opstellen. De doelen kunnen als juridisch tekstelement worden ingevoerd. Juridische teksten die een uitwerking zijn van de doelen kunnen ermee worden gekoppeld. Hiermee kan een doelenboom worden opgesteld waarin in een overzicht kan worden gezien welke stukken regelgeving een uitwerking zijn van bepaalde doelen.

Een overzicht van de doelenboomstructuur

(toepasbare) Regels:

Zoals eerder benoemd zorgen (toepasbare) regels voor de toetsbare uitwerking van de regelgeving. Er zijn in essentie twee soorten elementen waarmee regelgeving toetsbaar kan worden gemaakt: door een vraag aan de gebruiker of een locatie geselecteerd door de gebruiker. Een beslissing op basis van een vraag is opgebouwd uit een vraag aan de gebruiker (ook wel een gebruikersvraag) die altijd wordt vertaald naar een ‘ja of nee’-oordeel. De andere soort beslissing is op basis van een geselecteerde locatie. Hierbij wordt gekeken of de door de gebruiker geselecteerde locatie binnen of buiten een referentiegebied ligt wat vervolgens het ‘ja of nee’-oordeel van deze beslissing bepaald. Er zijn dus twee vormen beslissingen om regelgeving toetsbaar te maken: op basis van een gebruikersvraag of op basis van een vergelijkslocatie.

De gebruikersvraag is een vraag waarop een gebruiker antwoord moet geven om erachter te komen of hij/zij een vergunning nodig heeft. Er zijn verschillende vraagvormen mogelijk: op basis van een ‘ja of nee’-antwoord, op basis van een getal en op basis van een lijst voorgeselecteerde antwoorden. Bij het opstellen van de gebruikersvraag wordt het type vraag ingevuld, de formulering van de vraag bedacht en in enige toelichtende uitleg voorzien. Wanneer deze vraag in een beslistabel wordt opgenomen kun je aangeven onder welke omstandigheden de toepasbare regel een ‘ja’-oordeel of een ‘nee’-oordeel doorstuurt.

Bij een beoordeling op basis van locatie wordt de selectie van een locatie van de gebruiker omgezet in een ‘ja’-oordeel of ‘nee’-oordeel. Bij het opnemen in een beslistabel stel je in wat de vergelijkingslocatie is door deze uit de lijst van locaties te selecteren. Vervolgens geeft je aan of de regel een ‘ja’-oordeel doorzendt wanneer de locatie wordt geraakt of niet wordt geraakt bij de selectie van een locatie door de gebruiker.

Na het opstellen gebruikersvragen en/of locaties moet er een structuur worden opgesteld om deze elementen in een combinatiesituatie een oordeel te geven. Dit komt omdat een oordeel of men een vergunning nodig heeft vaak niet rust op één maar meerdere vragen. Hierdoor moeten oordelen van vragen kunnen worden gecombineerd tot een nieuw oordeel in (toepasbare) regels. Er moeten bepaalde scenario’s van combinaties van antwoorden worden vastgelegd waarbij bijvoorbeeld een vergunningplicht van kracht is. Zo kan een scenario voor een activiteit ‘kappen van een boom’ bijvoorbeeld de volgende toepasbare regels bevatten:

Is de boom lager dan 2 meter (gebruikersvraag)	Ja
Is de boom monumentaal? (gebruikersvraag)	Nee
Is de boom geplaatst op een dijk? (locatie)	Nee
Geeft het nieuwe oordeel	Nee

Deze zogenoemde beslistabel geeft zoals je ziet niet meteen het oordeel ‘vergunningsplicht’ mee aan een bepaalde combinatie van regels. Dit wordt bewerkstelligd in de ‘onderwerp’-functionaliteit. Een overzicht van de datastructuur die ontstaat binnen de regels is hieronder afgebeeld.

In het onderwerp worden de ‘ja’- en ‘nee’-oordelen vertaald in uitkomsten zoals: vergunningsplicht, meldplicht of plichtenvrij, etc. Dit gebeurt via eenzelfde soort beslistabel als wordt gebruikt bij de regels.

Deze uitkomst kun je ook van een toelichting voorzien.

Een overzicht van de datastructuur die ontstaat binnen de regels

Activiteiten:

Voor het toetsbaar maken van de ingevoerde regelgeving moeten de regels worden gekoppeld aan de activiteit waarvoor de regels zijn opgesteld. Om een brug te slaan tussen de juridische benaming van activiteiten en een beschrijving van een activiteit zoals de burger hem herkent, zijn er twee manieren waarop de activiteiten worden uitgedrukt: activiteit en werkzaamheid. De ‘werkzaamheid’ is de omschrijving die begrijpelijk is voor de burger (bv. boom kappen) en de ‘activiteit’ is de juridische omschrijving van de activiteit (bv. houtopstand vellen). Deze twee omschrijvingen moeten aan elkaar worden gekoppeld. Daarnaast worden de werkzaamheden ook gekoppeld aan vaste werkzaamheidgroepen die het Omgevingsloket erkent.

Locaties:

Om aan te kunnen geven waar bepaalde ingevoerde regelgeving geldt is er een mogelijkheid opgenomen in de applicatie om locaties aan te maken. Deze aangemaakte locaties kunnen worden gekoppeld aan een locatie die geïmporteerd wordt uit een de GIS-server. De locaties worden gebruikt om aan te geven waar bepaalde regels en teksten van kracht moeten worden (werkingsgebied). Daarnaast worden ze gebruikt om beslissingen op basis van locaties op te stellen.

Hoe werkt de applicatie?

De onderdelen beschreven in de afgelopen alinea worden in principe als losse delen ingevuld. Echter om de regelgeving toetsbaar te maken moeten de juridische teksten, (toepasbare) regels, activiteiten en locatie met elkaar verbonden worden. In de raadpleeg functionaliteit, die zit ingebouwd in de applicatie, kunnen gebruikers voor het uitvoeren van een bepaalde activiteit op een bepaalde locatie de toetsbare regelgeving toetsen. Wanneer er meerdere onderwerpen voor de gebruiker beschikbaar zijn gemaakt, moet een gebruiker ook de juiste set regelgeving kiezen door een onderwerp te selecteren. De selectie van een bepaalde combinatie van activiteiten en locaties roept, door middel van de beschreven koppelingen, een bepaalde set gebruikersvragen aan. Deze gebruikersvragen worden ingevuld en middels de gegeven antwoorden wordt door de (toepasbare) regelstructuur de ingeregelde uitkomst weergeven. De globale werking van het informatiemodel en welke verbindingen hierin moeten worden aangebracht zal in deze sectie worden toegelicht.